| Aportes teórico - metodológicos para
el estudio de las relaciones paradiplomáticas.
Qué,
Quiénes, y Cómo. Análisis
del caso Argentino.(*)
Ernesto Gastón de Marsilio(**)
El presente trabajo es el documento inicial de discusión interna
del equipo de investigación sobre relaciones
paradiplomáticas, que está radicado en la Maestría de Relaciones Internacionales del Centro
de Estudios Avanzados de la Universidad Nacional de Córdoba, dentro del Programa de Investigación
“Globalización, Economía Política y Derecho:
entre lo público y lo privado, lo nacional
e internacional”.
Este trabajo, como el proyecto de investigación en el que se enmarca
es de carácter interdisciplinario, y toma
elementos de análisis de las Relaciones
Internacionales, sumando aportes de la Economía Política Internacional, el Derecho y la Ciencia
Política.
Este es un documento exploratorio que propone
una agenda de temas a discutir más que resultados
consolidados de trabajo. Por ello, no se
darán por supuestos algunos conceptos estrictamente
disciplinares, y se los introduce con el
fin de hacer más simple la comprensión del
mismo.
Comentarios, críticas y sugerencias serán
bien recibidos
Resumen
Las relaciones paradiplomáticas, constituye
uno de los nuevos fenómenos de las relaciones
internacionales. Ello es así desde que se
comenzó a desagregar al Estado (Nación)
en los setenta, hasta el surgimiento de
los estudios acerca del rol de las unidades
subnacionales en los noventa, se han venido
desarrollando una serie de transformaciones
en las estructuras políticas, domésticas
e internacionales, tanto en lo formal –
jurídico - como en las prácticas - políticas
gubernamentales - que han vinculado a entes
subnacionales (desde Estados federados hasta
gobiernos locales) con otras unidades similares,
con Estados (nacionales) y hasta con organismos
internacionales.
Por su parte la paradiplomacia se ha constituido
como una nuevas área de estudio dentro de
las relaciones internacionales, debido a
la cada vez mayor participación, en cantidad
y calidad, de las unidades subnacionales
en la esfera exterior.
En Argentina, los entes subnacionales históricamente
han tenido en mayor o menor medida actuación
internacional, pero es recién a partir la
reforma constitucional de 1994 que se autoriza
tal práctica internacional de algunos de
ellos.
Nosotros esbozaremos teórica y metodológicamente
“qué” áreas están incluidas,
“quiénes” pueden hacer “qué”,
“cómo” lo hacen en las relaciones
paradiplomáticas de los entes subnacionales
de Argentina.
Palabras
Clave: Paradiplomacia - Entes Subnacionales -
Relaciones Internacionales - Gestión Pública
Internacional - Política Exterior
Introducción
Las relaciones paradiplomáticas, son, parafraseando
a Lecours (2002), el conjunto de acciones
que realizan las unidades subnacionales(1)
en el ámbito de las Relaciones Internacionales,
a través del establecimiento de contactos
tanto oficiales, como oficiosos (ad hoc)
con entidades públicas, privadas o mixtas
extranjeras,(2) con el
fin de promover y mantener asuntos o cuestiones
dentro de las competencias que le asignan
las respectivas constituciones nacionales.
Este tipo de accionar externo, constituye
un área de estudio relativamente nueva en
los estudios internacionales, si bien se
reconoce que existen vínculos de este tipo
desde hace algo más de medio siglo. Recién
a partir de la adopción de cambios en las
estructuras jurídico-constitucionales en
el último cuarto del siglo pasado, es que
se les permite realizar negociaciones y
concluir acuerdos en el ámbito internacional.
Paralelamente y de la mano de la globalización,
en tanto proceso que deslocalizó la producción
y con ello los vínculos económicos entre
los actores públicos como privados, se comienza
a hablar del redimensionamiento (subnacional)
de los estudios de economía política internacional
(Darle, 2002:passim), y con ello
el acceso a posibilidades globales de los
actores locales.
En particular existe una amplia gama de
actividades que realizan los actores paradiplomáticos,
desde la posibilidad de asociativismo interregional
real (transfronterizo(3))
o virtual (agrupamientos de primus inter
pares(4) o de apadrinamiento(5)).
Estas unidades se van internacionalizando
y así ampliando los márgenes de maniobras
de sus acciones políticas y económicas,
en un mundo global, pero también con un
fuerte énfasis en lo local.(6)
En este punto es importante destacar que el estudio de las relaciones
paradiplomáticas aúna esfuerzos académicos
desde los ámbitos de las Relaciones Internacionales,
el Derecho, la Economía Política y la Ciencia Política, generando un análisis
de tipo inter o transdisciplinario.
En síntesis, con el proyecto de investigación
pretendemos:
--En
primer lugar, identificar las cuestiones
jurídico-institucionales que determinan
con precisión cuáles son las competencias
externas de las unidades subnacionales;
para ello se precisará cuáles son las atribuciones
de las unidades subnacionales en el ámbito
internacional tanto desde punto de vista
doméstico (Derecho Público en general, y
Constitucional en particular) cuanto internacional
(Derecho Internacional Público), ello en
términos tanto estrictamente jurídicos,
como politológicos.
--Luego,
tratar de proveer una marco para el análisis
y la evaluación del accionar externo de
los entes subnacionales, a partir del cual
se pueda confrontar si dicho accionar se
desarrollada dentro de las competencias
jurídico-institucionales previamente determinadas.
--Por
último, proponer un marco para la gestión
de las relaciones paradiplomáticas de las
provincias argentinas.
La
dimensión jurídica - Derecho Constitucional
e Internacional
Jurídicamente incumbe indagar la cuestión del accionar externo de
los entes subnacionales desde al menos dos
ángulos, el del Derecho Público Interno
(Constitucional, Federal, Público, Provincial
y Municipal) por un lado, y del otro el
del Derecho Internacional (principalmente
público). Para ello abordaremos en primer
lugar las cuestiones de Derecho Constitucional,
para luego identificar las cuestiones desde
el Derecho Internacional, volviendo finalmente
a cómo la Reforma Constitucional receptó las nuevas tendencias sobre actuación
de los entes subnacionales.
Para el caso argentino, la fuente de Derecho Constitucional está
en el artículo 124,(7)
incorporado en la Reforma Constitucional de 1994. El artículo regula al menos tres cuestiones relativas a potenciales
competencias de las provincias, la creación
de regiones, la de celebrar convenios internacionales,
y la de asignar el dominio originario de
los recursos naturales. Asimismo delega
en el Congreso el régimen que ha de tener
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En primer lugar dispone la facultad de las
provincias de crear regiones, las
que constituyen una nueva entidad de carácter
intermedio entre el Estado federal/nacional
y las provincias. Si bien acotadas temáticamente
a temas relativos al desarrollo económico
y social,(8) la constitución
de estas regiones seguía una lógica claramente
enmarcada en lo que se conoce como reformas
de segunda generación o neoinstitucionales.(9)
Dentro de estas son de especial interés
la descentralización de funciones públicas,
que implicaron una transferencia de materias
anteriormente reservadas con exclusividad
para los gobiernos centrales, nacionales
o federales, como es el caso al menos parcialmente
de las relaciones exteriores.
La segunda cuestión, que es de vital relevancia
para nuestro estudio, se refiere a la posibilidad
otorgada a las provincias de celebrar convenios
internacionales. Aquí, en el estado exploratorio
de la investigación, no nos detendremos
en las diversas consideraciones doctrinarias
que al respecto han delineado Ius Publicistas
(constitucionalistas e internacionalistas)
tanto intra cuanto interdisciplinariamente;
sin embargo señalaremos los principales
interrogantes que se pueden plantear.
El artículo 124 establece la posibilidad
de las provincias de celebrar tales convenios
internacionales a condición de que:
--No
sean incompatibles con la política exterior
de la Nación,(10)
--No
afecten las facultades delegadas al Gobierno
Federal, o
--No afecten el crédito público de la Nación; y
--Sean
celebrados con conocimiento del Congreso
Nacional.
A estos requisitos le debiéramos agregar que el texto de la Constitución de 1853/60 ya contenía una autorización(11)
a las provincias en términos de que
podían y pueden “…celebrar tratados parciales
para fines de administración de justicia,
de intereses económicos y trabajos de utilidad
común…” ellos con conocimiento del Congreso
Federal. Pero además pueden “…promover su
industria, la inmigración, la construcción
de ferrocarriles y canales navegables, la
colonización de tierras de propiedad provincial,
la introducción y establecimiento de nuevas
industrias, la importación de capitales
extranjeros y la exploración de sus ríos,
por leyes protectoras de estos fines, y
con sus recursos propios”. En consecuencia,
las provincias tienen un amplio abanico
de herramientas de política para “atraer”
recursos económicos, humanos y en general
de factores económicos y sociales desde
el resto del país e incluso del exterior.
Estas facultades corresponden a aquellas
que el actual Art. 121 indica como poderes
que “…expresamente se hayan reservado por
pactos especiales al tiempo de su incorporación.(12)”
Pero si bien las provincias tienen toda una serie de posibilidades
histórico-jurídicas - las del Art. 125 en
concordancia con el Art. 121(13)-
de actuar internacionalmente, la novedad
del Art. 124 es que el Estado federal
otorga al Estado provincial la capacidad
de actuar y comprometerse jurídicamente
en el ámbito internacional, claro que
dentro de los límites impuestos por la propia
Constitución. Si bien la disposición no
es absolutamente nueva, ya que varias constituciones
nacionales(14) desde hace
al mas de 30 años vienen incluyendo cláusulas
afines, la relevancia de la misma esta
dada entre otras cuestiones porque no se
ha determinado en primer lugar el límite
doméstico de esta capacidad(15)
concedida por la Constitución pero sin reglamentación
específica.(16). Tampoco
ha determinado cuáles serán los efectos
del incumplimiento en el orden interno de
los daños posibles ante la reclamación por
responsabilidad internacional del Estado
(Nacional) de las obligaciones contraídas
por las provincias en el ámbito externo.
Otra de las dimensiones del fenómeno paradiplomático es la de los
gobiernos locales, que impulsadas de manera
centrifuga por la globalización, buscan
un modelo “glocal” de inserción en dicho
mundo global. Así, con la
Reforma constitucional, los municipios y comunas han obtenido el reconocimiento de
su carácter “autónomo”, que, establecido
en el Art. 5 CN, quedó reforzado y plenamente
respaldado al sancionarse con la
Reforma de 1994 el Art. 123, en donde a más de establecer la competencia constitucional
provincial - léase en todo aquello no delegado
y/o que fuera concurrente con el gobierno
Federal -, le asegura a los poderes locales
que de conformidad con lo dispuesto por
el Art. 5 CN, se asegurará la “…autonomía
municipal…” y se regulará “…su alcance y
contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero’’.
De esta manera, le difiere al poder constituyente
provincial la facultad de otorgarle capacidad
de actuación y gestión política y jurídica
internacional al municipio, según las disposiciones
de las cartas magnas de cada jurisdicción
provincial. Por otra parte, la aplicación
del principio de clausura jurídica(17)
inserto en la Constitución, nos permite afirmar,
no sin posibles debates - que les está permitido
a los municipios actuar en la esfera internacional.
Por otra parte, el ya referido Art. 124,
al permitir la conformación de regiones
que crean una nueva instancia institucional,
aunque nada diga acerca de la potencialidad
de actuación en el plano internacional,
deja en claro que niveles inferiores a la
región - sean provincias, Ciudad Autónoma
de Buenos Aires o municipios autónomos -
están en condiciones de actuar internacionalmente,
por lo que este nivel (el regional), tampoco
tendría limitación jurídico constitucional
alguna para tal actuación.
Por otro lado, si bien el propio texto constitucional
nada dice del accionar externo de las regiones,
la gestión y las relaciones externas puede
llevarlas adelante de manera conjunta la
región, y vincular jurídicamente a las provincias
que lo componen de manera individual.
En los hechos, está la palpable realidad
de la Región Centro,(18)
y la de las provincias que componen el Norte
Grande,(19) que así lo
demuestran.
En cuanto al ámbito del Derecho Internacional
Público (DIP, en adelante), la cuestión
básica a dilucidar es ¿son sujetos de DIP(20)
los entes subnacionales? La respuesta automática
desde una postura clásica del DIP es que
NO, ello porque generalmente se ha
aceptado al Estado Nacional como el único
interlocutor válido en las relaciones inter-naciones
o inter-estados.
Rápidamente, para asegurar que sólo los
Estados nacionales son los sujetos, los
clásicos del DIP entran en un análisis interdisciplinario
que clasifica a los sujetos según su estructura
constitucional. Así el DIP ha reconocido
la existencia de un solo sujeto de derecho
para los Estados unitarios y federales,
ya que en éstos no existen unidades subnacionales
“autónomas” per se, o éstas han cedido
su parte de competencia internacional al
Estado Federal(21). Una
situación particular la constituyen aquellos
Estados confederados en los que al sujeto
de DIP “Estado Confederal”, deben sumársele
tantos sujetos de DIP cuanto “Estados Confederados”
existan, y en la medida de aquellos poderes
que no le hubieran delegado al poder central
(confederal), o que tuvieran de manera concurrente.(22)
Esto generaba la existencia de tantos sujetos
de DIP como Estados Confederados hubiere
más uno, el “Estado Confederal”.
En la misma línea, los clásicos del DIP suman una nueva caracterización,
que hace posible hablar de sujetos del DIP
superpuestos: se trata de las asociaciones
o uniones de Estados, formadas a partir
de un tratado internacional, al estilo de
una confederación pero con bases en un tratado
internacional y no en estructuras constitucionales,
otorgando de esta forma, personalidad jurídica
internacional a la Asociación más todos y cada uno de
los Estados que la conforman como partes;
esto es un recurso heurístico a los fines
de validar el accionar externo de tales
uniones y de los Estados que la conforman
de manera independiente.
Cabe destacar que las más modernas perspectivas
del DIP, como por ejemplo la de Matthias
Herdegen, asocian conceptualmente a los
Estados confederados -o uniones constitucionales-
y las Uniones o Asociaciones de Estados
-o uniones de DIP-, vinculando la subjetividad
jurídica internacional de estos acuerdos
asociativos, sean internos o internacionales,
bajo el mismo paraguas, para, a partir de
tal caracterización, también admitir como
sujetos - al menos parciales - a los Estados
miembros (entes subnacionales) de un Estado
Federal que por vía de sus constituciones
le otorgan competencias o capacidades de
actuación jurídica internacional a aquéllos
(Herdegen, 2005:85). De esta manera se pretende
justificar a los gobiernos centrales en
las reformas neointitucionales, por medio
de la descentralización, al menos parcialmente,
del manejo de sus relaciones exteriores.
Por otra parte, y en relación con la caracterización
sobre qué y cuál es la capacidad jurídica
de actuación internacional de las provincias
y otros entes subnacionales, cabe referir
que quien es sujeto de derecho con capacidad
para actuar, a su vez es y puede ser reclamado
por una autoridad pública de otro país,
en ocasión de una violación a una obligación,
con el consiguiente deber de responder.
La responsabilidad internacional es lo que
marca del otro lado la real capacidad de
actuación en la esfera internacional de
los Estados en general, y será la piedra
de toque de todo análisis que seriamente
se quiera hacer sobre la actuación internacional
de los entes subnacionales.
En América Latina, las transformaciones
constitucionales que desde comienzos de
los noventa se vienen produciendo hacen
viables los cambios legales que posibilitaban
la actuación de los Estados federados en
la esfera internacional. Así se constituyen
los entes subnacionales en actores más vigorosos
de las relaciones internacionales, con una
presencia cada vez más clara en la arena
internacional.
En Argentina, las relaciones exteriores desde la época de la independencia
hasta la sanción definitiva de la Constitución en 1853/60, estaban, por
necesidad o conveniencia, en manos de Buenos
Aires. Así los acuerdos y pactos interprovinciales
habían cedido tal facultad por ser Buenos
Aires la salida natural de toda la producción
del país. Ya en el periodo constitucional
desde 1853/60, en el de vigencia de la Constitución de 1949, así como en la reimplantación
de la Constitución decimonónica, Buenos Aires
fue institucionalizada como Distrito Federal
y dentro de sus competencias le fue encomendado
el monopolio jurídico de las relaciones
externas del país. Como vemos, la Reforma de 1994 vino a cambiar radicalmente los
principios sobre el accionar externo, consolidando
aquellas materias con carácter eminentemente
federales en manos del gobierno central
y permitiendo el accionar externo jurídicamente
convalidado para las unidades subnacionales
en aquellas materias determinadas de manera
más o menos amplia. Con ello además se modificaron
las relaciones intra-estatales, Nación-Provincias
(y otros Entes Subnacionales) en el marco
del nuevo federalismo.
En el contexto de la Reforma, también se reelaboro el esquema
jurídico de interrelación y jerarquía entre
el Derecho Interno y el Derecho Internacional),
viniendo a normativizar constitucionalmente
una serie de fallos jurisprudenciales de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) que habían puesto fin a la dualidad
del orden jerárquico de las normas en el
Derecho argentino, en relación a los vaivenes
interpretativos que conforme el texto constitucional
de 1853/60 se habían suscitado en la interpretación
de los Arts. 31 y 67 de la Constitución . Específicamente, al modificarse el antiguo
Art. 67 y pasar al nuevo Art. 75 se incluye
una caracterización que, sin alterar el
espíritu del Art. 31(23)con
un criterio de que el derecho público interno
-léase constitucional, está por encima de
cualquier otra norma. Debajo de la Constitución están los tratados internacionales con
una estructura jerárquica que incluye en
primer lugar a algunos tratados de Derechos
Humanos a los que se les ha asignado rango
constitucional -tienen tal jerarquía pero
están por debajo de la propia Constitución,
como Derecho Público Interno (Art. 31).
En un nivel inferior -tercer nivel- están
los tratados de derecho común -Derecho Internacional
Público y Privado- todos estos en el inciso
22. En el Inc. 24 del Art. 75 encontramos
que bajo ciertos requisitos de aprobación
se encuentran los tratados de integración
que ceden soberanía y que conforme a ello
estarán a la par que los tratados de derecho
común. Para finalmente encontrar en un cuarto
lugar al Derecho Interno, a las leyes del
Congreso de la Nación, en un lugar de menor importancia
relativa con relación al Derecho Internacional.
Como vemos, el accionar externo de las provincias ha sido garantizado
por medio de la conclusión de convenios
internacionales(24) Sin
embargo, no queda claro cuál es el orden
jerárquico de dichos convenios internacionales
de las provincias y demás entes subnacionales
y será nuevamente la jurisprudencia de la CSJN la que deberá definir los limites
jerárquicos de estos acuerdos en la relación
con el resto del entramado jurídico argentino.
Así, como sostiene Dalla Via (2004), la Reforma Constitucional, a más de la reestructuración de la jerarquía
del orden normativo, implicó una forma de
establecer nuevas características del sistema
federal argentino. Dentro de éstas, son
relevantes para nuestro trabajo las que
se incluyeron en el Art. 124, a partir del cual se comienzan a regular constitucionalmente una serie de patrones
que están contestes con el nuevo accionar
de los entes subnacionales en el orden internacional.
Otro elemento importante de análisis está en las propias constituciones
provinciales reformadas ex ante pero
sobre todo ex post la
Reforma de la Constitución Nacional de 1994 (Colacrai y Zubelzu (2004:9-11),
ya que en ellas se pueden encontrar los
lineamientos de cuáles han sido los limites
que los propios entes subnacionales (provincias
puntualmente) han asumido. Ello es importante
a los fines de evaluar qué, cómo y hasta
dónde estas unidades ven las posibilidades
de explayarse en la arena internacional.
Para finalizar esta sección, podemos asegurar
que según la más moderna tendencia, Argentina
ha autorizado constitucionalmente(25)a
las provincias y dejado en libertad a los
municipios y regiones, para actuar internacionalmente
con respaldo jurídico en la Constitución.
Ahora habrá que ver en qué áreas y con qué
consecuencias se produce ese accionar externo,
para a partir de ellos ver cuáles son los
logros en negociaciones internacionales,
cómo son los acuerdos concretados, y qué
y cuáles son los efectos de los mismos sobre
la sociedad.
Cuestiones
(Issue-areas) internacionales de los entes
subnacionales
De manera preliminar debemos identificar qué materias quedan excluidas
del ámbito de relacionamiento externo de
los agentes paradiplomáticos conforme al
derecho constitucional argentino. Dichas
cuestiones son las relativas a política
exterior, al compromiso del crédito público
federal o nacional, como así también toda
otra cuestión que involucre al Derecho Público
Federal, y las que afecten particularmente
los derechos fundamentales establecidos
en la parte dogmática de la Constitución Nacional o considerados
con similar jerarquía(26).
Nos corresponde ahora identificar cuáles
son las actividades, los temas de agenda
o las materias que sí pueden desarrollan
en la esfera internacional los entes subnacionales.
Para comenzar elaboraremos una clasificación
preliminar ad hoc (27)
que incluirá de manera amplia a ambos
tipos de unidades; la misma incluye:
- Cuestiones Económicas: que incluyen a las comerciales (promoción del comercio
exterior, y a veces de la inversión extranjera
directa(28)) y financieras,
- Cuestiones relativas a la infraestructura,
la vinculación física: más comunes y próximas a las unidades
fronterizas, pero para nada excluidas
de otras mediterráneas con vinculaciones
asociativas (regiones subnacionales) o
de importancia geoestratégica o neoeconómica.
- Cuestiones culturales, educativas
y sociales: incluyen un amplio espectro de situaciones que van desde vínculos entre
colectividades extranjeras y sus respectivas
regiones de origen, a la coordinación
de programas educativos, o versiones de
asociativismo virtual(29)
entre ciudades o regiones, o a relaciones
de asociatividad en modelos tecnológico-productivos.
- Cuestiones varias:
que incluirán temas tales como los ambientales,
sanitarios, de cooperación judicial, entre
otros(30)
- Formación de la política exterior
de la Nación: en la medida que los entes subnacionales
pueden operar como un actor socio-político
más en la conformación del/los interés/es
nacional/es que definen la (macro) Política
Exterior en las diversas áreas.
En cabe aclarar que serán mucho más comunes,
claras y cotidianas las actividades de aquellas
unidades que están en zonas fronterizas,
que aquellas otras que no lo están.
De manera inicial exploraremos con algo
de detenimiento dos de estas cinco áreas,
las relativas a cuestiones económicas y
los aportes en la formación de la política
exterior por parte de los entes subnacionales.
Sin duda, el aspecto del relacionamiento
económico externo de entes subnacionales
es el fenómeno mas destacado del accionar
externo; así las provincias, a partir del
proceso de redemocratización, fueron integrándose
a una economía mundial que cada vez mas
amplía su abanico de actores, y que con
el boom de los procesos de apertura,
reformas del Estado y globalización, provocó
un cambio de rol fundamental para tal accionar
externo de los Estados.
La globalización de la economía desató una
carrera por conseguir mercados para los
productos y servicios. Esto llevó a que
cada vez se fuera descendiendo gradual pero
rápidamente hacia los niveles más bajos
de los entes subnacionales.
El paso del orden nacional a provincias
y/o regiones fue relativamente rápido y
se ha sostenido en el tiempo. Luego tal
descenso de actividades transnacionales
descendió hasta ubicarse de manera asombrosa
en niveles locales, de tal forma aquellos
municipios grandes o medianos con capacidad
para gestionar tales negocios internacionales
operaron de manera autónoma; por su parte
los más pequeños optaron por el micro-asociativismo
real(31) o virtual(32)
para insertarse en los mercados mundiales.
El nivel con mayor desarrollo de estas acciones
es sin dudas el provincial, por ello aquí
encontramos una amplia diversidad de variantes
institucionales que van desde dependencias
de primer nivel con rango ministerial,(33)
delegaciones comerciales en el exterior(34),
entes autónomos(35), a
simples niveles operativos, o que vinculan
o vinculaban a actores del sector privado
con las autoridades nacionales en la materia.
Es notable que, aun en muy diversas formas,
la mayoría de los gobiernos provinciales
-y también algunos municipios de grandes
ciudades- hayan manifestado mucho interés
por la búsqueda de recursos económicos en
el exterior, no sólo en la promoción del
comercio de bienes y servicios, sino de
financiamiento externo de una amplia y variada
gama de opciones, principalmente multilateral,
tanto en el ámbito global del Grupo Banco
Mundial(36) (BM), como
regional, del Grupo Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) .(37)
En materia estrictamente comercial, el accionar
externo de los entes subnacionales está
directamente relacionado con la estructura
productiva regional, provincial o local,
según el caso. Como sostiene Fuchs (2004)
las provincias tuvieron durante los noventa
una fuerte expansión exportadora, pero se
trataron de casos aislados, los cuales se
relacionan con aspectos propios de cada
situación provincial o a sobresalientes
desempeños empresariales. En consecuencia,
hablar de características generales o de
patrones comunes en la inserción comercial
externa de las provincias, seria poco menos
que una utopía. Sin embargo, pueden individualizarse
tendencias regionales, según la estructura
productiva o la existencia de algún tipo
de producto - principalmente commodities
- que han dado un impulso en términos sectorial-regional
en el desarrollo de posiciones externas.
En lo que hace a la inclusión de las provincias
en el escenario comercial internacional,
y más allá del fuerte predominio exportador
de las tres provincias pampeanas por excelencia
(Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba), podemos
sostener con Tussie (2005) que además del
trío de grandes provincias existe una tendencia
al “activismo provincial”, que ha
dado lugar a tres tipos de iniciativas:
- Mayor
presencia internacional de las provincias:
lo cual a su vez se ha dado mediante:
- El
establecimiento de oficinas comerciales
en el exterior,
- la
firma de convenios con otras entidades
subnacionales, Estados nacionales, u
Organizaciones Internacionales,(38)
- la
realización de giras para la promoción
de sus productos de exportación;
- Las
provincias han creado instituciones destinadas
a estimular el crecimiento de las exportaciones
(Vg. Pro-Córdoba);
- En el nivel organizacional, es cada vez más frecuente la creación tanto
en el ámbito provincial como municipal,
de áreas responsables de las relaciones
internacionales bajo la estructura de
secretarías, subsecretarías o como parte
de los Ministerios de Economía, de la Producción o de Comercio.
Si bien las iniciativas 2 y 3 suelen ser
alternativas relativas entre sí, en donde
la existencia de una elimina a la restante,
algunas tendencias y hechos observados nos
muestran que es posible que diversas áreas
de los gobiernos provinciales tengan competencia
imbricada sobre diversos aspectos de la
cuestión comercial, e incluso en instancias
de gestión regional(39)
los cuales pueden compartir e incluso traslapar
competencias y relaciones en la materia.
En cuanto a la estructura institucional, se cuentan con una serie
de instancias de articulación en la relación
Nación-Provincias, las mismas están principalmente
a los fines de resolver las consultas que
los entes subnacionales tienen en el relacionamiento
externo. Los entes subnacionales cuentan
con la Dirección de Asuntos Federales y Electorales,(40)
dependiente de Cancillería; además existe
otra dependencia recientemente creada, el
Programa Nacional de Articulación con las
Provincias,(41) dependiente
de la Subsecretaría de Política y Gestión
Comercial del Ministerio de Economía y Producción
de la Nación, ambas instancias en lo inmediato apuntan
a fortalecer el accionar externo de las
provincias en materia económica y comercial,
aunque ésta última es más especifica.
A estas dos dependencias de áreas ejecutivas
nacionales, habría que agregar el Consejo
Federal de Comercio Exterior (CoFeCEx),
que tiene formalmente a su cargo la coordinación
y promoción del intercambio de información
en aspectos ligados al comercio, entre las
autoridades nacionales, provinciales y demás
organismos. Si bien existe formalmente,
y varias administraciones provinciales lo
tienen como instancia para elevar pedidos
y formular reclamos, comentarios o generar
un consenso doméstico de actores sub-estatales,
de tipo gubernamental, ello no es así. En
la practica no pasa de ser un cuadro más
en el organigrama institucional de la gestión
de relacionamiento entre Nación y Provincias,
las cuales al no tener en el CoFeCEx el
mecanismo para el dialogo interinstitucional
con eficacia para los fines para los cuales
fue creado, busca otros carriles informales
para tal misión.
En relación con el sector financiero, las provincias
se convirtieron en tomadoras de financiamiento
externo de origen diverso desde hace más
de una década. Los préstamos públicos están
principal, aunque no exclusivamente, gestionados
ante y otorgados por los dos Grupos de la Banca Multilateral.(42) Así, las provincias han hecho un uso importante de las líneas de crédito del
Banco Mundial (BM) y del BID,. Además, y
sin entrar en detalles, las provincias,
al menos en la década del noventa, utilizaron
también de manera bastante indiscriminada
financiamiento de banca privada, en varios
casos de origen extranjero.
Trazando una generalización de los posibles
préstamos que tanto el BM como el BID disponen,
podemos ver que los tipos básicos de instrumentos
crediticios son:
--Los
préstamos de inversión, destinados
a financiar la adquisición de bienes, trabajos
y servicios, para desarrollo sectoriales
del sector público(43)
en el caso del BM, y también para el sector
privado en el caso del BID, que tienen una
orientación de mediano y largo plazo.
--Los
préstamos de ajuste, de corto a mediano
plazo, proveen financiamiento para apoyar
reformas de políticas (PBL, en la jerga
del BID) e institucionales.(44)
El BM le otorga estos créditos a las provincias
bajo la denominación “préstamos de reforma
de políticas”.
Además podemos sumar dos tipos particulares
de créditos del BID:
--Los
créditos FOMIN, distintos
de los préstamos “comunes” de inversión
del BID, y
--Los
préstamos de emergencia, que se utilizan
para mitigar sus efectos negativos de las
crisis financieras en la región. Los préstamos
sirven a la estabilización macroeconómica
(son nacionales, pero con desembolsos asignados
a los entes subnacionales). Están sujetos
a la aprobación y control -esto es a las
condicionalidades- del FMI.
Como vemos, los entes subnacionales tienen
la posibilidad de tomar préstamos externos
de instituciones financieras multilaterales,
y como muestra Lucioni (2003: passim),
debiendo adecuarse a las realidades de la
negociación, condiciones y condicionalidades
del mercado financiero mundial.
Sobre esta realidad, cabría en base a lo
observado preliminarmente en la bibliografía
existente, identificar qué préstamos y en
qué condiciones han tomado las provincias
en la etapa post-devaluación. Aquí también
cabría ver cómo los créditos tomados hasta
el presente, podrían afectar el nivel de
endeudamiento general a futuro de los diversos
entes subnacionales, y con ello afectar
la posibilidad de recurrir financieramente
al relacionamiento externo en la materia
hacia delante. Asimismo, se podría indagar
cuál es el accionar conjunto de las provincias
- en el ámbito de las Regiones - de financiamiento
de obras de infraestructura fundamental
para el desarrollo de dicha región lo cual
tampoco hemos encontrado de manera sistematizada.
Por último y siguiendo con cuestiones que
no hemos encontrado en la bibliografía,
ni en la documentación oficial que se ha
explorado preliminarmente, como las provincias,
cooperan, compiten o coordinan esfuerzos
con los gobiernos locales, para que estos
puedan llegar al financiamiento externo
de la banca multilateral en mejores condiciones.
Una última referencia está en relación al
otro tema que se vislumbra con mayor claridad
- al menos inicialmente - que es el que
se refiere a la formación de la política
exterior. Entendemos con Putnam
que la las relaciones inter-nacionales -
del Estados-Nación - están caracterizadas
por un doble relacionamiento (two level
game) de un lado hacia el exterior,
y del otro hacia el interior. El decisor
nacional de una política exterior nacional
(Ejecutivo y/o Legislativo) está en el centro
y en torno a él, existen contrapartes tratando
de obtener los mejores resultados de la
negociación tanto en el orden interno cuanto
externo.
Así,
del lado interno hay uno o varios jugadores
-actores socio-político-económicos nacionales(45)
- al interior del Estado que pugnan por
que la decisión final -la posición nacional-
en torno a dicha negociación sea la propia
o al menos la más ventajosa para sus intereses.(46)
Por su parte, del otro lado están otro u
otros Estados -en realidad otros tomadores
de decisión nacional- que presionan a sus
competidores en la arena internacional con
el fin de obtener que su posición nacional
o la que sea más ventajosa para sí, sea
el resultado de la negociación.(47)
(Putnam, R. (1988:438).
La pregunta aquí es, ¿los entes subnacionales
son uno de esos actores que forman la política
exterior del Estado?,(48)
la respuesta claramente es sí. Ahora el grado, nivel de
acceso o posibilidad real de influir en
asuntos que por la diversa fuerza de los
actores(49) para en definitiva
hacer que el Estado Nacional asuma como
propia la postura de ese actor o cómo aliarse
con otros actores para lograr una posición
lo menos desventajosa posible.
Así por ejemplo, como sostiene Riveros Abraham
(2002: 3), la mayor participación de los
entes subnacionales está en mayor o menor
medida vinculada a la creciente internacionalización
de la economía(50) y requiere
una participación para la mejor inserción
internacional de actores socio-económicos
locales en la arena del mercado externo,
particularmente con una consideración del
rol que debiera tener el Congreso en esta
participación de los entes subnacionales.(51)
Creemos, siguiendo a Tussie (2005:79), que
si bien aisladamente existen una serie de
instancias que se vinculan en el nivel de
los poderes ejecutivos locales en diversos
ámbitos más allá del CoFeCEx(52)
vinculan a los entes subnacionales, los
mismos son de escasa o nula incidencia real.
El más conocido es el Consejo Federal de
Inversiones (CFI) que aporta en el ámbito
de las cuestiones económico-financieras
participación directa e indirecta de las
provincias para acceder a obras de infraestructura,
lo cual permite tener algún grado de optimismo
sobre la labor que pueden llevar a cabo
estos Consejos .
Si bien es notable que varios de estos consejos
son sólo un foro de participación, discusión
y recomendación de políticas, sin incidencia
efectiva sobre la decisión final que define
las mismas, la participación al menos en
la formulación de recomendaciones o la articulación
de posiciones de las provincias en estos
organismos, como la posibilidad - en base
a la experiencia del CFI - de vislumbrar
o de promover una mayor incidencia de los
más nuevos en el desarrollo de acciones
que lleven a la formulación concreta de
políticas.
Argumentación
Final (y de inicio)(53)
Hace más de 30 años Furio Colombo (Colombo F., 1974) se preguntaba
si el Estado (Nacional) era un muro de papel,
en relación con la creciente ampliación
de fenómenos de relacionamiento en y entre
diversos niveles de autoridad.(54)
Más cercanamente Susan Strange (1993) afirmaba
ante los procesos constitutivos de la Unión Europea la idea de un “nuevo
medievalismo” y la necesidad de entender
esas realidades en torno a la idea de un
patchwork que vinculaba a la vieja
idea de la dispersión del poder, y recientemente
de la “Retirada del Estado” (Nacional) de
las clásicas funciones que a mediados del
siglo XX había consolidado (Strange S.2001:passim).
Cuando una importante cantidad de autores
nos han hablado del crecimiento de los poderes
blandos(55) (Nye, J.);
de la perdida de la hegemonía(56)
y de la necesidad de intensificar los escenarios
de acciones cooperativas multilaterales
(Keohane); de ascensos de nuevas formas
de Estados - comercialistas y aún más virtuales
(Ronsecrance); de la transformación de Estado(s)
en Imperio(s) sin control doméstico de
varias de las tareas esenciales al Estado
Nacional (Hardt y Nagri), vemos que es
ya un lugar común pensar en la redefinición
de los espacios nacionales, en vincular
diversas áreas, niveles y jerarquías de
gobierno o de gestión de la gobernabilidad.
En ese marco es que las relaciones paradiplomáticas
son una realidad palpable de la gobernacia
multinivel en materias que cada vez más
se vinculan e interconectan desde el nivel
local al internacional.
En síntesis, todos estos y muchos otros análisis sobre las transformaciones
y mutaciones en los parámetros básicos de
comprensión de la realidad política del
Estado Nacional e Internacional, con la
que nos venimos socializando desde el Renacimiento
y la Paz de Westfalia respectivamente, son
una realidad concreta a la que debemos agregarle
la creciente internacionalización - en los
términos del lenguaje que comúnmente usamos,
pero que ya no representan aquella vieja
idea westfaliana - de unidades subnacionales
operando, cooperando o compitiendo en la
arena global de los negocios, la cultura,
o la política entre sí (con otras unidades
subnacionales de Argentina o de otros países
del mundo), con los Estados nacionales e
incluso con Organizaciones Internacionales.
El desafío es identificar los rasgos comunes
al accionar externo de los agentes subnacionales
de la manera más amplia posible, generando
herramientas analíticas para su estudio,
pero que a la vez sirvan de base para mejorar
la gestión de ese accionar externo de estos
entes, y con ello mejorar las prácticas,
eficientizar los resultados y fortalecer
las políticas que en definitiva vinculan
al resto de los actores sociales y permiten
el crecimiento y el desarrollo en todas
sus dimensiones.
Para nosotros, esta tarea recién comienza:
existen variados y estimulantes esfuerzos
similares ; nosotros contaremos la historia
reciente desde el centro del país. Bienvenidos
todos aquellos que se quieran sumar al debate.
Bibliografía(57)
-Banco
Mundial (1997), “Informe sobre el desarrollo
mundial 1997: El Estado en un mundo en transformación”,
Washington, Banco Mundial.
-Banco
Mundial (2001), “Informe sobre el desarrollo
mundial 2002: Instituciones para los mercados”,
Washington, Banco Mundial.
-Barboza,
Julio (1999) “Derecho Internacional Público”,
Zavalía, Buenos Aires
-Bouzas,
Roberto y R. Avogadro (2002) “La elaboración
de políticas comerciales y el sector privado:
Memorando sobre la Argentina”, en Sylvia
Ostry (ed), El proceso de formulación de
política comercial: Nivel 1 de un juego
de niveles. Buenos Aires: Documento de trabajo
Nº 13, Instituto de Integración de América
Latina
-CARI
(2004), “Tratados y Convenios de Carácter
Internacional firmados por la Provincia de Tierra Del Fuego, Antártida e Islas Del Atlántico Sur”, Comité de Provincias
del CARI. Disponible en la pagina Web del
CARI http://www.cari1.org.ar con fecha 30 de septiembre
de 2005
-Cedemartori,
Lindopho (2004a), “Federalismo e Política
Externa - parte I”, em O debatedouro, ano
III N° 46, pp. 19-22, download de la Webpage http://www.odebatedouro.com.br con
fecha 16 de mayo de 2005
-Cedemartori,
Lindopho (2004b), “Federalismo e Política
Externa - parte II”, em O debatedouro, ano
III N° 48, pp. 9-13, download de la Webpage http://www.odebatedouro.com.br con
fecha 16 de mayo de 2005
-Cedemartori,
Lindopho (2004c), “Federalismo e Política
Externa - parte III”, em O debatedouro,
ano III N° 50, pp. 24-26, download de la
Webpage http://www.odebatedouro.com.br con
fecha 16 de mayo de 2005
-Colacrai
de Trevisán, Miryam (1992): “Perspectivas
teóricas en la bibliografía de política
exterior argentina”, en Russell, R. (Ed.):
Enfoques teóricos y metodológicos para el
estudio de la política exterior. Buenos
Aires, Grupo Editor Latinoamericano.
-Colacrai,
Miryam (2004), “La cooperación entre los
actores subnacionales y el gobierno federal
en áreas de frontera y en el desarrollo
de la infraestructura física” en Integración
y Comercio, año 8 N° 21, pp.141-170, download
de la Webpage http://www.intal.iadb.org con fecha
30 de junio de 2005
-Colacrai,
Miryam y Zubelzu, Graciela (1994), “Las
provincias y sus relaciones externas. ¿Federalización
de la Política Exterior o Protagonismo provincial en las Relaciones Internacionales?”, CERIR Cuadernos
de Política Exterior Argentina, Serie Documentos
de Trabajo N° 6, Rosario
-Colacrai,
M. y Zubelzu, G. (1998), “El creciente protagonismo
externo de las provincias argentinas”, en
AAVV, La política exterior argentina
1994/1997 Ediciones CERIR, Rosario.
-Colacrai,
Miryam y Zubelzu, Graciela (2004), Las Vinculaciones
Externas y la Capacidad de Gestion Internacional Desplegadas por las Provincias Argentinas en la Ultima Década. Una Lectura Desde Las
Relaciones Internacionales, download de
la Webpage http://www.cari1.org.ar con fecha 30
de junio de 2005
-Colombo,
Furio (1974), “Poder, grupos y conflictos
en la sociedad neofeudal”, en Eco, Umberto
et. al., La Nueva Edad Media, Alianza Editorial,
Madrid, pp. 35-72
-Dalla
Via, Alberto R. (2004), “El marco jurídico
e institucional para la gestión internacional
de los actores subnacionales gubernamentales
en Argentina”, en Integración y Comercio,
año 8 N° 21, pp.11-26, download de la Webpage http://www.intal.iadb.org con fecha
30 de junio de 2005
-Darle,
E. Paul (2002), “Re-scaling IPE: subnational
states and the regulations of the global
political economy”, en RIPE Vol. 9 N°3,
pp. 465-489.
-Dossani,
Rafia y Vijaykumar S. (2005), Indian Federalism
and the conduct of Foreign Policy in Border State: State participation and the central accommodation since 1990, APARC
Stanford IIS, download de la Webpage http://APARC.stanford.edu
con fecha 12 de mayo de 2005
-Fuchs,
Mariana (2004), La inserción de las Provincias
Argentinas. Rasgos centrales y tendencias
a comienzos de 2000, Serie estudios y perspectivas
N° 20 - Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
-Herdegen,
Matthias (2005), Derecho Internacional Público,
Universidad Nacional Autónoma De México
- Fundación Konrad Adenauer, México
-Keating,
Micheal (1993), Regionalismo, autonomía
y regimenes internacionales, Working paper
N° 66, Barcelona
-Lecours,
André (2002), “Paradiplomacy: reflections
on the Foreign Policy and Internacional
Relations of Regions”, en International
Negotiations N° 7, pp. 91-114
-Lira,
Luis (1995), “Regionalismo abierto y regionalismo
virtual”, Serie Investigación 95/13, ILPES/
DPPR, Santiago de Chile, febrero
-Lira
Cossio, Luis (2003), La cuestión regional
y local en América Latina, Serie Gestión
Pública N° 44, ILPES-CEPAL, Santiago de
Chile, (LC/L.2023-P; LC/IP/L.241)
-Menem,
Carlos y Dromi J. R. (1997), La Argentina
por regiones, Ediciones Ciudad Argentina,
Buenos Aires.
-Orozco,
Renato (2004), “Paradiplomacia. As relações
internacionais dos Governos Locais - Parte
I”, em O debatedouro, ano III N° 46, pp.
26-28, download de la Webpage http://www.odebatedouro.com.br
con fecha 16 de mayo de 2005
-Orozco,
Renato (2004), “Paradiplomacia. As relações
internacionais dos Governos Locais - Parte
II”, em O debatedouro, ano III N° 47, pp.
28-31, download de la Webpage http://www.odebatedouro.com.br
con fecha 16 de mayo de 2005
-Puig,
Juan C. (1986), Derecho de la Comunidad Internacional - Vol. I - Parte General, Declama, Buenos
Aires
-Putnam,
Robert D. (1988) “Diplomacy and Domestic
Politics. The Logic of Two - Level Games”,
in International Organization Vol 42, N°
3, pp. 427-460.
-Riveros
Abraham, María Florencia (2002), La participación
de las provincias argentinas en la conformación
de la política exterior, en Revista Contexto
internacional, download de http://www.funif.org.ar/FTP/CepiDocs/107ci-N7f.pdf
- fecha de origen 10/12/2002, fecha de consulta
10/05/2005
-Schiavon,
José A. (2004), “La política externa de
las entidades federativas mexicanas: un
estudio comparativo con seis federaciones”,
en Integración y Comercio, año 8 N° 21,
pp.109-138, download de la Webpage http://www.intal.iadb.org con fecha 30 de
junio de 2005
-Snyder,
Franklin G. (2004), “Sharing Sovereignty:
Non-State Associations and the Limits of
State Power”, en American University Law
Review Vol. 54, pp. 365 - 394
-Sombra
Saraiva, Jose F. (2004), “Del federalismo
centralista al paradigma del federalismo
cooperativo: las relaciones internacionales
de Brasil y su política de comercio exterior”,
en Integración y Comercio, año 8 N° 21,
pp.85-108, download de la Webpage http://www.intal.iadb.org con fecha 30 de
junio de 2005
-Strange,
Susan (1993), “La economía política de Europa”
en América Latina/Internacional, Año 1,
N° 1, pp. 42-58
-Strange,
Susan (2001), La retirada del Estado. La
difusión del poder en la economía mundial.
Icaria - Intermon-Oxfam, Barcelona.
-Tussie,
Diana (2004), “La política comercial en
un contexto de federalismo: notas para el
estudio del caso argentino”, en Integración
y Comercio, año 8 N° 21, pp.69-84, download
de la Webpage http://www.intal.iadb.org con fecha 30 de
junio de 2005
-Ureta,
José Néstor (2004), Federalismo y política
exterior en LA NACION, Sección Opinión, fecha de publicación 29.03.2004
-Wouters,
Jan & De Smet, Leen (2001), The Legal
Position of Federal States and their Federated
Entities in International Relations - The
Case of Belgium, Institute for International
Law, Leuven, Working Paper No 7 - June 2001
-Zubelzu,
Graciela (Coord.) (2004a), Programa Provincias
y Relaciones Internacionales. Segundo Documento
de Trabajo, CARI - PNUD, Buenos Aires, junio
-Zubelzu,
Graciela (Coord.) (2004b), Programa Provincias
y Relaciones Internacionales. Segundo Documento
de Trabajo, CARI - PNUD, Buenos Aires, agosto
-Zubelzú,
Graciela (s/f), Federalismo Asimétrico,
Reivindicaciones Étnicas y Acciones Externas
de las Regiones Rusas, presentado en el
II Simposio Electrónico Internacional, “El
Nuevo Mundo de la Antigua Unión Soviética”, Centro de Estudios Internacionales
para el Desarrollo (CEID), download de la
Webpage http://www.ceid.edu.ar con fecha 20 de
julio de 2005
Publicaciones
periódicas y/o periodísticas
-LA NACIÓN, “Tierra adentro”, en Suplemento Comercio
Exterior, http://www.lanacion.com.ar/615988,
6 de julio, 2004
-REVISTA
MERCOSUR EN EL NOA. “ZICOSUR, Un nuevo espacio
económico para la integración regional”,
Año 2, N° 40, pág. 9, Salta. Octubre,
|
